如何处理城乡关系，始终是经济发展中的重大问题。我国经济社会发展中存在的许多矛盾和问题，都与长期以来存在的城乡分割的二元结构有关。改革开放40年来的发展进程表明，江苏城乡之间的差距在全国省、市、区中是最小的，这是历届江苏省委、省政府高度重视协调城乡关系的结果。因此，突破城乡二元结构的束缚，向城乡一体化发展转变，这是江苏经济社会发展中呈现的一个显著特点，并在实践中积累了许多有益的经验。考察江苏经济社会发展的历史进程，新中国成立70年来江苏城乡关系的变革大体上经历了五个阶段。

　　实行计划经济体制下的城乡二元结构

　　从历史上看，江苏是中国城镇兴起较早、数量较多的省份。早在春秋战国时期（公元前770-221年），先后就有初具规模的彭城（今徐州市）、吴（今苏州市）、邗（今扬州市）和金陵（今南京市）。三国、两晋、南北朝时期（公元220-589年），建康（或称建邺，今南京市）成为六朝政治、经济、文化中心。隋唐（公元581-907年）以后，大运河沿线的苏州、无锡、常州、润州（今镇江市）、扬州、山阴（今淮安市）、淮阴（古淮阴县城）日趋繁荣。明代（公元1368-1664年）以后，苏州、无锡、镇江、南京等地成为中国资本主义工商业的萌芽地，太湖流域一带许多集市发展成为小城镇。1908年沪宁铁路通车后，地处上海外围的苏州、无锡、常州、南通发展成为中国主要的中心城市，徐州市成为苏、鲁、皖、豫四省通衢城市，1934年连云港开港后也发展成为港口城镇。在这些城市周围和铁路沿线有许多小集镇发展成为工商业小城镇。在20世纪二三十年代，江苏已形成大中城市、小城镇、乡村集市等多层次城镇体系和市场经济网络。在新中国成立前，江苏城乡之间存在着明显的差别，但生产要素特别是人口还是可以自由流动的。例如苏锡常一带的农民到上海进工厂当了技术工人，苏北扬州、盐城一带的农民到上海从事服务行业的工作，都是不受地域和户口的限制的。

　　新中国成立后，实行计划经济体制和城乡不同的户籍制度，把城乡二元结构在体制上固定下来，形成了“城市工业，农村农业”、“农产品进城，工业品下乡”的城乡关系；城乡居民的经济待遇、社会地位、民生福利的差别也在政策上被固定下来；城乡之间的科技、教育、文化、医疗和基础设施等方面的差距十分明显。在这一阶段，还有两个显著的特点：一是从严控制大中城市的规模，至1978年我国的城市化率仅17%。二是广大农民做出了巨大的牺牲，也可以说是做出了巨大的贡献。在农民入不敷出的情况下，他们从事农业生产所创造的价值很大一部分通过工农产品价格“剪刀差”，转化成城市发展工业的原始资本；在农民缺衣少食的情况下，还需保证城市人口的粮食供应；当国家发生经济困难的情况下，农民需承担很大的责任。三年困难时期一大批城市职工下放农村，“文化大革命”期间大批城市知青到农村插队落户，从某种角度上来看，这是“从农民口中夺粮”。中国的农民是伟大的。中国革命的成功，走的就是农村包围城市的道路。新中国成立后，广大农民不管生活如何艰难困苦，仍然跟着共产党走社会主义道路。中国农民的这种品格在世界上是独一无二的。

突破城乡二元结构

　　改革开放后乡镇企业异军突起，乡镇企业（前身是社队企业）萌芽于20世纪50年代末，受挫折于60年代，重新起步于70年代，大发展于80年代。在当时历史条件下，乡镇企业的异军突起，开创了农民致富的崭新道路，开创了中国农村工业化的崭新道路，开创了“以工建农”推进农业现代化的崭新道路，开创了农村城镇化的崭新道路，开创了社会主义市场经济的先导性实践，也开创了改造农民小生产者的有效途径，而且为后来发展外向型经济提供了有效载体，也为江苏民营经济的发展打下了坚实的基础。在苏锡常一带出现了新的“农村包围城市的现象”，即县域的改革先于城市市区、县域的发展快于城市市区。乡镇企业的异军突起，不仅冲破了“农村农业，城市工业”、“农产品进城，工业品下乡”的传统城乡关系，而且将现代工业文明引入农村，一部分农民小生产者进入现代化的大工业生产流程，使他们的思想观念、劳动方式、生活习惯等发生了深刻的变化。可见，乡镇企业的异军突起，对改变城乡关系的传统格局、推进城乡一体化发展，发挥了重要的历史作用。1982年，江苏省委、省政府在常州召开了全省第二次城市工作会议，提出了“以城市为中心、农村为基础、小城镇为纽带，实现城乡协调发展”的方针。1983年江苏在全国率先在全省范围内实行市管县的行政管理体制。这样江苏的城乡关系发生了新的变化。但是，当时城乡二元结构的体制和政策并未改变，物质性的生产要素开始在城乡之间加快流动，但作为主要生产要素的劳动力仍然受户籍制度的限制，不能自由流动，乡镇企业的职工只能是“离土不离乡”的兼职农民。因此乡镇企业的异军突起大大推进了江苏工业化的进程，而没有相应提升城市化的水平，至1995年江苏城市化率仅为27%。

实施城市化战略

　　20世纪90年代中期，江苏的城乡关系发生了重大变化。一是社会主义市场经济体制的确立，从根本上改变了计划经济体制，这为城乡通开一体发展创造了条件；二是改革的重点由农村转向城市，以市场为取向的各项改革逐步展开，城市工业企业特别是国有大中型企业开始搞活；三是随着外向型经济的快速发展，设在城市的各类开发区开始进入收获期；四是城乡分割的户籍制度开始松动，大量农民工进城务工。这样，中心城市的综合实力大大增强，在区域发展中的集聚、辐射功能及主导作用日益凸现。正是在这样的历史背景下，省委、省政府经过几年酝酿，于2000年7月召开了全省第三次城市工作会议，明确提出了城市化战略。总的思路是“加快推进城市化进程，实现城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”；总的方针是“加快大城市特大城市建设，积极发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”；总体布局是：构建南京、苏锡常、徐州三大都市圈和“三横二纵”城镇发展轴；城市现代化的要求是：合理做大城市规模，着力做强城市实力，积极做优城市功能，精心做美城市形象。之后又实行“市县同城”的区划调整和小规模乡、镇、村的合并。城市化战略的实施，对江苏经济社会的发展起了很大的推动作用。

统筹城乡发展

　　2003年党的十六届三中全会提出了“以人为本，全面协调可持续发展”的科学发展观，提出了统筹城乡发展的新要求。2004年，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上，根据世界发展过程中出现的“两个普遍趋势”，提出了“工业反哺农业、城市支持农村”、建设社会主义新农村的重大战略思想。江苏省委、省政府认真贯彻落实科学发展观和统筹城乡发展的要求，将城市化战略调整为城乡一体化发展战略，按照工业化致富农民、城市化带动农村、产业化提升农业的思路，积极推进城乡规划、基础设施、公共服务、就业和保障、领导体制“五个一体化”。这样，江苏的城乡关系又经历了一次重大的变革。

推进新型城镇化

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“新型城镇化”道路、振兴乡镇战略和建设美丽乡村的重大战略思想。这使江苏城乡关系的变革进入了一个全新的阶段。推进新型城镇化，关键在一个“新”字：第一，深刻理解新型城镇化的新内涵：一是新的发展理念，即“以人民为中心”的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；二是新的发展思路，即新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步推进；三是新的发展格局，即统筹城市现代化、农村城镇化和建设农村、发展农业、致富农民的各项工作；四是新的发展形态，即“资源节约型”“环境友好型”，呈现出集约、智能、绿色、低碳的新特征。第二，着力提升城镇化的新品质：一是强化城镇的“聚才集智”功能，建设创新型城镇；二是强化城镇的网络功能，建设智慧型城镇；三是强化城镇设施功能，建设服务型城镇；四是强化城市的生态功能，建设宜居型城镇；五是强化城镇的教化功能，建设学习型城镇。第三，努力形成城镇化的新特色：一是努力形成城镇产业的新特色；二是努力形成城镇文化的新特色；三是努力形成城镇建筑风格的新特色；四是努力形成城镇生态环境的新特色。在上述“三个新”上下功夫，是推进城镇化高质量发展的必然要求。

　　江苏的实践表明，推进城乡一体化发展的启动点，是加快中心城市的现代化建设，高起点规划、高标准建设、高水准管理，不断增强集聚辐射功能，在区域发展中发挥主导作用。要适应城市发展中出现的块状都市圈、线状城市带、跨省区城市群的新趋势，在大格局中找准自己的历史方位，形成自己的特色。江苏的实践表明，推进城乡一体化发展的关节点，是城乡通开，畅通城乡之间各种资源、要素、信息的双向快速流动。中心城市的集聚、辐射功能，是通过各种资源、要素、信息的快速流动来实现的。所以要特别注重城乡基础设施、城乡市场体系、城乡信息网络的一体化建设。江苏的实践表明，推进城乡一体化发展的连接点，是推进农村的小城镇建设。上个世纪80年代，费孝通先生提出：“小城镇，大问题。”90年代初，江泽民同志提出：“小城镇，大战略。”强化其承上启下、双向传递的功能，发挥好连接城乡的桥梁纽带作用。江苏的实践表明，推进城乡一体化发展的着重点，是切实解决好新形势的“三农”问题。长期以来，我国最薄弱的区域是农村，最薄弱的产业是农业，最薄弱的人群是农民。只有把“三农”问题解决好了，才能为推进城乡一体化发展，为我们党长期执政，为实现中华民族的伟大复兴，打下坚实的经济基础、思想基础和群众基础。

（责任编辑：聂红琴）